Senado obriga emendas parlamentares a identificar autor, valor e destino

Por acordo, os senadores decidiram adiar a votação dos destaques [pedidos de mudança] apresentados à proposta do relator, senador Angelo Coronel (PSB-BA), que é um substitutivo ao texto aprovado pela Câmara dos Deputados na semana passada (PLP 175/2024). O presidente do Senado, Rodrigo Pacheco, suspendeu a sessão e informou que a nova data para concluir a votação deverá ser decidida em reunião de líderes agendada para esta quinta-feira (14).

Durante a sessão plenária, o relator leu o seu parecer que retoma a possibilidade de bloqueio dos recursos das emendas por parte do Executivo em caso da necessidade de ajuste das contas públicas. Mas um destaque sobre a retirada dessa possibilidade ainda pode ser aprovado na próxima sessão.

Pacheco afirmou que o adiamento será importante para que se chegue a um acordo em relação aos destaques. A preocupação do presidente do Senado é que as mudanças não impactem o texto acordado entre Senado, Câmara, Executivo federal e Supremo Tribunal Federal (STF)

— Esse tempo [é importante] para o diálogo entre governo, oposição e líderes partidários para que possa manter higidez do projeto. Alguns destaques, na verdade, estabelecem premissas que são divergentes entre o que foi acordado — avaliou Pacheco.

O texto, proposto pelo deputado Rubens Pereira Júnior (PT-MA), é uma tentativa de resolver o impasse sobre o pagamento das emendas individuais impositivas, das quais fazem parte as chamadas "emendas Pix" ou de transferência especial, que somam R$ 8 bilhões em 2024. A liberação de todas as emendas está suspensa por determinação do ministro do STF, Flávio Dino, que exige regras sobre rastreabilidade, transparência, controle social e impedimento. Os senadores têm pressa para votar a proposta em razão de obras paradas em municípios que estão sem receber os repasses há cerca de quatro meses.

Bloqueio

O tema que gerou maior polêmica durante a sessão foi a inclusão no substitutivo do termo bloqueio, que estava previsto no projeto original. Na Câmara, ele foi trocado por contingenciamento, permitindo o corte nas verbas parlamentares diante de uma queda nas receitas, mas não diante da elevação de despesas. A nova redação dada por Coronel, que também relata o projeto do Orçamento para 2025 (PLN 26/2024), autoriza tanto o contingenciamento quanto o bloqueio de emendas, o que deve ocorrer na mesma proporção de outras despesas não obrigatórias do governo.

— O governo terá a opção de bloquear as emendas impositivas se a receita cair e não tiver recurso para despesas obrigatórias — defendeu Coronel.

Mas, a preocupação de parlamentares é que o bloqueio leve ao cancelamento das emendas em caso de não cumprimento da meta fiscal do governo. Líder da oposição, o senador Rogerio Marinho (PL-RN) destacou que, embora o contingenciamento de recursos seja constitucional e legítimo, a proposta atual vai além, permitindo o bloqueio de recursos sem qualquer tipo de controle.

— Estamos colocando em risco a independência do Parlamento — alertou Marinho.

O senador também mencionou que, mesmo com o limite de bloqueio de até 15% de recursos das emendas que vem sendo negociado pela área econômica, ainda não houve uma discussão real sobre uma contrapartida que demonstre a responsabilidade fiscal do governo. Ele afirmou ainda que o bloqueio pode levar a uma relação “promíscua” entre os parlamentares e o governo.

— O contingenciamento é constitucional, lícito e justo. Porém, a proposta é de permitir não o contingenciamento, mas o bloqueio dos recursos parlamentares, aliás, sem nenhum sarrafo. Fui informado da possibilidade de que esse sarrafo seja estabelecido em até 15%. São recursos discricionários, impositivos e constitucionais, que impedem que haja uma relação promíscua entre o governo e o Parlamento — criticou Marinho.

Em busca de consenso, o senador Randolfe Rodrigues (PT-AP) sugeriu retirar o termo bloqueio do texto. No lugar, ele sugeriu emenda para adequar as emendas parlamentares a dispositivo da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) que prevê a limitação de empenho em caso de arrecadação insuficiente.

Rastreabilidade das “Emendas Pix”

Pela regra em vigor, o dinheiro das "emendas Pix" chega à conta da prefeitura ou do estado sem formalização de convênio, ou seja, sem vinculação a qualquer tipo de gasto relacionado a projetos. Mas pelo PLP 175/2024, o autor da emenda precisará informar o objeto e o valor da transferência ao ente beneficiado (estado, Distrito Federal ou município).

A destinação preferencial é para obras inacabadas propostas anteriormente pelo próprio parlamentar. Também terão prioridade as transferências para entes federativos em situação de calamidade pública. Coronel destacou que a proposta é resultado de negociações entre os Poderes.

— Estamos imbuídos de resolver um impasse que vem se arrastando deixando prefeitos do Brasil afora [sem previsão] quanto ao término de obras abandonadas por falta de recursos, por essas emendas não estarem sendo liberadas — defendeu o relator.

O senador Carlos Portinho (PL-RJ) afirmou que a suspensão das emendas pelo STF é uma invasão das competências de deputados e senadores.

— O Congresso está permitindo essa afronta e prejudicando o cidadão na ponta, que precisa do serviço de saúde, e eu estou falando de emendas impositivas, que estão na Constituição. Não cabe ao STF suspendê-las — disse.

Durante o debate, o senador Randolfe afirmou que a decisão do STF foi em resposta a ações do Psol e do Novo, ambos os partidos contam com representação no Congresso.

— Tem um mandamento constitucional que nós, a partir da provocação ao Supremo Tribunal Federal por dois partidos com assento nesta Casa, temos que buscar adequar. É esse o trabalho feito aqui pelo Senador Angelo Coronel.

Emendas de bancada

O projeto original previa de quatro a oito emendas de bancada, segundo o tamanho da população de cada estado. Mas os deputados alteraram a proposta para fixar em oito emendas para cada bancada estadual. O texto alternativo do relator ampliou o número para 10. Essas emendas são impositivas, ou seja, de execução obrigatória.

— A Câmara aprovou 8 emendas de bancada. Colocamos dez emendas para todos os estados atendendo emendas de vários senadores. [...] Atualmente, nós podemos fazer, nas bancadas, de 15 a 20 emendas. Com isso, fizemos uma média e atendemos as reivindicações dos parlamentares e, acredito também, a expectativa do governo federal — disse Coronel.

As emendas de bancada estadual somente poderão destinar recursos a projetos e ações estruturantes para a unidade da federação representada pela bancada. Outra possibilidade de aplicação desse tipo de emenda será em ações e equipamentos públicos prioritários para a bancada estadual. Mas, nesse caso, os recursos não podem atender a demandas ou indicações isoladas de cada parlamentar.

O texto também proíbe a apresentação de emenda cuja programação possa resultar, na execução, em transferências voluntárias ou convênios para mais de um ente federativo. A exceção é para os fundos municipais de saúde.

Além dessas 10, podem ser apresentadas até três emendas por bancada para dar seguimento a obras já iniciadas.

Parte independente

O projeto admite a possibilidade de divisão do valor da emenda. Mas, nesse caso, cada parte independente não pode ser inferior a 10% do valor total da emenda, exceto para ações e serviços públicos de saúde. O texto considera parte independente:

• compra de equipamentos e material permanente por um mesmo ente federativo;
• realização de despesas de custeio, desde que possíveis de serem executadas na mesma ação orçamentária; e
• compra de equipamentos e material permanente em uma mesma ação orçamentária.

O relator retirou a restrição que impedia os parlamentares de destinar recursos de transferências especiais para obras inacabadas que não fossem de sua autoria. Segundo ele, trata-se de “uma limitação prejudicial à continuidade dessas obras”.

Coronel também restaurou a previsão do texto original da Câmara, que permite aos órgãos de fiscalização indicar ajustes no plano de trabalho das emendas de transferência especial, caso identifiquem inconsistências.

Quanto à fiscalização, o texto prevê que os recursos repassados por meio de emendas Pix ficam “sujeitos à apreciação do Tribunal de Contas da União (TCU)”. O ente beneficiado com a “emenda pix” deve indicar no portal sobre transferências e parcerias da União (Transferegov) a agência bancária e a conta corrente específica para depósito. Além disso, precisa comunicar ao TCU, ao respectivo Legislativo e aos tribunais de contas estaduais ou municipais, em 30 dias, o valor recebido, o plano de trabalho do objeto e o cronograma de execução.

Emendas de comissão

No caso das emendas de comissão, os recursos serão alocados em ações de interesse nacional ou regional, com a exigência de que o objeto da emenda seja claramente identificado. Pelo menos 50% dos recursos das emendas de comissão deverão ser direcionados à saúde, conforme critérios técnicos definidos pelo gestor federal do Sistema Único de Saúde (SUS). Caberá aos líderes consolidar as indicações das bancadas e encaminhar às comissões para deliberação. Esse ponto é outro alvo de divergência entre os senadores.

— Na verdade, o que nós estamos fazendo aqui hoje, nesta noite — espero que não, tenho esperança que não —, é legalizando o orçamento secreto, das emendas de comissão com listas enviadas pelos líderes, sem identificação real dos autores das indicações — criticou Eduardo Girão (Novo-CE).

Limite

Para o exercício de 2025, o limite para emendas parlamentares considerará o teto previsto na Constituição para as emendas impositivas, acrescido de R$ 11,5 bilhões para as emendas não impositivas. O limite para as emendas individuais e de bancadas estaduais deve seguir as regras do regime fiscal sustentável, previstas na Lei Complementar 200, de 2023, do Novo Arcabouço Fiscal.

No caso das emendas de comissão, que não são impositivas, o cálculo é diferente. O limite tem como base o valor global do ano anterior, mais o IPCA dos últimos 12 meses encerrados em junho do ano anterior àquele a que se refere o Orçamento votado.

O texto prevê que para o orçamento de 2025, em particular, os órgãos executores de políticas públicas deverão publicar critérios e orientações de execução das programações de interesse nacional ou regional, que deverão ser observados em todas as programações discricionárias do Executivo.

Impedimentos técnicos

Todas as emendas parlamentares ficam sujeitas a hipóteses de impedimento técnico. Essas hipóteses são definidas pela Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) a cada ano e pelo próprio PLP 175/2024, que prevê uma lista de casos de restrição.

De acordo com a proposição, é proibido impor hipóteses de impedimento a emendas parlamentares que não sejam igualmente aplicáveis às programações do Poder Executivo.